Origine : http://www.ism-france.org/news/article.php?id=11332&type=analyse&lesujet=R%E9fugi%E9s
Eléments pour une analyse sur le droit au retour
des Palestiniens.
A la veille de l’expiration du mandat britannique sur la Palestine,
les Nations Unies décident de dépêcher un médiateur
pour être présent au moment de la création de
l’Etat d’Israël, et pour proposer une solution
alternative au plan de partage voté par l’Assemblée
Générale des Nations Unies le 29 novembre 1947. Pour
cela elle votera la résolution 186 (S-2) le 14 mai 1948 qui
stipule notamment que le dit médiateur devra «Favoriser
un ajustement pacifique de la situation future de la Palestine».
Le Comte Bernadotte arrive en Palestine en ayant eu l’expérience
de la présidence de la Croix Rouge Internationale et pendant
la deuxième guerre mondiale sauve de nombreuses familles
juives.
C’est pour cela, bien qu’étant dévoué
à son rôle de médiateur, il arrive sur place
avec une opinion plutôt favorable aux thèses sionistes
suite aux évènements de la deuxième guerre
mondiale. Il n’a jusque là jamais rencontré
d’Arabes mais connaît déjà les différences
de mentalité entre les personnes d’origine européenne
et celles d’origine orientale comme il l’indique dans
son livre .
Lors de son premier voyage en Palestine il découvre et prend
conscience de la réalité sur le terrain. Il est fortement
choqué par la situation des réfugiés palestiniens
et c’est pourquoi dans son premier rapport en juillet 1948
il indique :
«Les populations arabes déplacées à la
suite des opérations militaires auraient le droit de rentrer
dans leurs foyers.» .
Finalement, mécontent de l’évolution de la
situation qui ne donne pas satisfaction à ses propositions,
il remet son rapport aux Nations Unies le 16 septembre 1948. Ce
rapport, qui a été revu et corrigé par les
Américains et les Britanniques lors d’une rencontre
à Rhodes le 13 septembre 1948 , se divise en trois parties
dont un tiers est consacré à la question des réfugiés
de Palestine.
Assassiné le lendemain, le rapport du Comte servira de base
à l’élaboration de la résolution 194
(III), adoptée le 11 décembre 1948, lors de la 186ème
réunion plénière, avec 35 voix pour, dont la
France, 15 contre et 8 abstentions.
Cette résolution, dont la validité demeure par un
vote annuel, décide la création d’une Commission
dont le rôle sera d’assumer les fonctions de Médiateur
des Nations Unies pour la Palestine, suite à la résolution
186 (S-2) précédemment citée. La Commission
de Conciliation pour la Palestine (CCNUP) devra être tenue
par trois membres de l’ONU : les Etats-Unis, la France et
la Turquie, tous les trois membres du Conseil de Sécurité
des Nations Unies.
L’entrée en fonction est immédiate et doit
permettre de concilier des interprétations des différentes
résolutions et de convertir les armistices en traité
de paix. Outre le dossier de Jérusalem, la deuxième
priorité que se fixent les Nations Unies est celle de la
question des réfugiés.
C’est plus particulièrement le paragraphe 11 qui déterminera
l’action à envisager par la Commission de Conciliation
:
«Décide qu’il y a lieu de permettre aux réfugiés
qui le désirent, de rentrer dans leurs foyers le plus tôt
possible et de vivre en paix avec leurs voisins, et que des indemnités
doivent être payées à titre de compensation
pour les biens de ceux qui décident de ne pas rentrer dans
leurs foyers et pour tout bien perdu ou endommagé ou en équité,
cette perte ou ce dommage doit être réparé par
les Gouvernements ou autorités responsables ;».
Cette reconnaissance de la présence de réfugiés
par une résolution des Nations Unies est donc l’admission
que les évènements de 1947 et de 1948 ont produit
des réfugiés , et qui a des conséquences juridiques.
La résolution 194 (III) est la première référence
juridique pour la question des réfugiés palestiniens,
à établir un parallèle entre le statut de réfugiés
et le droit au retour .
Le seul préalable juridique, a été la Déclaration
Universelle des Droits de l’Homme votée la veille de
la résolution 194 (III), par la résolution de l’Assemblée
Générale 217 (III). L’article 13 fait référence
à cet état et notamment le point n°2 :
«2. Toute personne a le droit de quitter tout pays, y compris
le sien, et de revenir dans son pays.» .
Enfin, l’Assemblée Générale des Nations
Unies a affirmé dans le vote de sa résolution 34/65
du 12 décembre 1979, rejeter les Accords de Camps David signés
en septembre 1978.
Ces accords n’ont pas été signés dans
le cadre de l’Organisation des Nations Unies et sans la participation
de l’Organisation de Libération de la Palestine, reconnu
comme représentant du peuple palestinien. Pour l’AGNU
ces accords violent ou dénient les droits des Palestiniens,
dont le droit au retour.
L’UNRWA
La création de l’UNRWA (United Nation Relief and Works
Agency), Office de secours et de travaux des Nations Unies pour
les réfugiés de Palestine dans le Proche-Orient, par
la résolution de l’Assemblée Générale
n°302 (IV) adoptée le 8 décembre 1949, doit permettre
de répondre aux besoins économiques générés
par les réfugiés.
Il doit, pour fournir notamment des rations alimentaires, des soins
de santé, la scolarisation, mettre en place un statut de
réfugié de l’UNRWA, qui va également
servir de base de travail en commun avec la Commission de Conciliation
pour la Palestine. Cette définition du réfugié
est la suivante :
« Toute personne qui a eu sa résidence normale en Palestine
au moins pendant deux ans avant le conflit de 1948 et qui, en raison
de ce conflit, a perdu à la fois son foyer et ses moyens
d’existence et a trouvé refuge en 1948 dans l’un
des pays où l’UNRWA assure des secours.».
Cependant, le cas palestinien est unique. En effet, en créant
la CCNUP et l’UNRWA spécifiquement pour les réfugiés
palestiniens, l’ONU les exclus de fait du mandat de protection
fourni pour tous les réfugiés dans le cadre de l’UNHCR
(Agence des Nations Unies pour les Réfugiés).
Or, en dehors d’une assistance humanitaire basique de la
part de l’UNRWA et face à l’échec rapide
de la CCNUP, aucun organisme onusien n’aura de mandat pour
permettre l’application réelle des résolutions
et en particulier pour négocier avec «les parties intéressées»,
dont Israël, le droit des réfugiés palestiniens
à savoir leur retour, les compensations et les restitutions.
L’ONU demeure l’organe principal de la gestion de la
question dans la mesure où c’est de son unique responsabilité
qu’est née la question des réfugiés.
Il a donc fallu attendre la reconnaissance de l’OLP (résolutions
3210 (XXIX) du 14 octobre 1974, résolution 3236 (XXIX) du
22 novembre 1974, résolution 3237 (XXIX) du 22 novembre 1974),
comme représentant du peuple palestinien pour que des négociations
puissent être entamées en vue du règlement des
questions essentielles du dossier palestinien : la question d’un
Etat, Jérusalem, l’eau, les réfugiés...
Cette démarche a demandé des années de revendications,
les réfugiés palestiniens n’étant pas
reconnus comme porte-parole de leur sort. Cependant, dès
le 10 décembre 1969 l’Assemblée Générale
des Nations Unies reconnaît l’existence du peuple palestinien
en réaffirmant ses droits inaliénables, dont le droit
au retour ou à des compensations (Résolution n°2535
de l’AGNU).
Le Comité pour l’élimination de la
discrimination raciale
Parallèlement aux résolutions relatives aux droits
des réfugiés palestiniens, l’Organisation des
Nations Unies crée en 1965 le Comité pour l’élimination
de la discrimination raciale par une résolution votée
par son AG et qui entrera en vigueur le 4 janvier 1969 : «créé
pour examiner les mesures prises par les Etats pour s'acquitter
des obligations contractées par eux en vertu d'un accord
particulier relatif aux droits de l'homme».
Ce comité réaffirme que ces mesures «ne s’applique
pas seulement à ceux qui ont été directement
expulsés de leur pays et leur famille proche mais aussi à
leurs descendants, si ceux-ci ont maintenu ce que le Comité
des droits de l’homme appelle «des liens intimes et
durables» avec la région» .
Ce Comité a été ratifié par Israël
le 2 février 1979. La question de la transmission à
la descendance du statut est donc officialisée.
A la suite de cette référence à «l’inaliénabilité»
des droits des Palestiniens, l’AGNU a confirmé cette
notion dans une résolution très importante : la résolution
3236 du 22 novembre 1974 qui indique :
«(...) Réaffirme également le droit inaliénable
des Palestiniens de retourner dans leurs foyers et vers leurs biens
d’où ils ont été déplacés
et déracinés, et demande leur retour ;».
Cette résolution est importante à double titre puisque
d’une part elle confirme cette notion que nous venons d’évoquer
et d’autre part elle indique que le champ du retour comprend
le lieu géographique vers lequel ce droit doit s’appliquer,
à savoir l’Etat d’Israël, comme défini
par la résolution 181 de 1947 et à l’intérieur
des frontières des territoires conquis par la guerre en 1967.
L’affirmation centrale présente tout au long de cette
résolution est celle «Reconnaissant que le peuple palestinien
doit jouir du droit à l’autodétermination conformément
à la Charte des Nations unies» et en particulier «a)
Le droit à l’autodétermination sans ingérence
extérieure ;».
Le Comité pour l’exercice des droits inaliénables
du peuple palestinien
Dans le but de poursuivre la mise en place de programmes qui autorisent
les réfugiés palestiniens à exercer leurs droits,
l’ONU vote le 10 novembre 1975 la résolution 3376 (XXX)
qui crée le Comité pour l’exercice des droits
inaliénables du peuple palestinien. Ce Comité, dans
son premier rapport remis au Conseil de Sécurité en
juin 1976, a affirmé que la question de Palestine reste «
au cœur des problèmes du Moyen-Orient » et qu’aucune
solution ne peut être envisagée sans l’application
des aspirations légitimes du peuple palestinien.
Parmi les mesures préconisées au Conseil de Sécurité,
le Comité a recommandé un plan de retour des Palestiniens
à leurs foyers en deux temps. En raison du veto d’un
des membres du Conseil de Sécurité, ce dernier n’a
pas adopté les recommandations du Comité. Cependant
elles ont été adoptées à la majorité
par l’Assemblée Générale .
La question du droit au retour a également été
rappelée dans un article du Pacte International relatif aux
Droits Civils et Politiques. Créé par un vote de l’AGNU
adopté le 16 décembre 1966, entré en fonction
le 23 mars 1976 et ratifié le 3 octobre 1991 par Israël,
l’article 12 (4) indique :
«4. Nul ne peut être arbitrairement privé du
droit d'entrer dans son propre pays.»
La référence au pays a été un choix
délibéré de terme dans la mesure où
l’adoption de la phrase «pays de sa nationalité»
avait un sens plus limité. Le Comité des Droits institué
pour surveiller l'application du Pacte international relatif aux
droits civils et politiques et des Protocoles s'y rapportant a interprété
cette terminologie en insistant sur le fait que ce droit ne se limite
pas à ceux dont c’est la nationalité.
«Cela concerne, pour le moins, tout individu qui, en raison
de ses liens à ou de ses revendications de relations avec
un pays donné, ne peut en être considéré
un citoyen. Cela pourrait être le cas, par exemple de nationaux
d’un pays dont la nationalité leur a été
retirée en violation du droit international, et d’individus
dont le pays de la nationalité a été incorporé
ou transféré dans une autre entité nationale,
dont la nationalité lui est déniée.»
.
Le sens prévu par le Pacte est donc plus large que celui
présent dans la Déclaration universelle (article 13
(2)) car «le droit d’entrer dans son pays, c’est
d’abord le droit de revenir, mais aussi d’entrer pour
la première fois, ce dernier cas couvrant les personnes nées
à l’étranger et n’ayant jamais séjourné
dans leur pays.»
Le Conseil de Sécurité
Par la résolution 66 (1948) votée le 29 décembre
1948, le Conseil de sécurité demande un cessez-le-feu
immédiat et insiste sur l’application des résolutions
du Conseil de sécurité en la matière (15 résolutions
votées par la CS entre le 1er mars 1948 et le 29 décembre
1948) et fait clairement référence à la résolution
194 (III) votée par l’AG le 11 décembre 1948.
Il en sera de même de la résolution 73 (1949) du 11
août 1949.
Si par la suite, le Conseil de Sécurité s’est
principalement astreint, notamment en raison du droit de veto restrictif,
à voter des résolutions condamnant les différentes
attaques et à appeler à des cessez-le-feu, la résolution
237 (1967) du 14 juin 1967 appelle clairement le gouvernement israélien
à garantir la sécurité, le bien-être
et la sécurité des habitants des régions dans
lesquelles avaient eu lieu les opérations militaires et de
faciliter le retour des personnes déplacées.
En complément de cette résolution, l’AGNU vote
le 19 décembre 1968 la résolution 2452 (XXIII) qui
demande à Israël de prendre des mesures immédiates
pour permettre le retour des réfugiés déplacés
des territoires occupés en 1967.
A partir de cette date, il y a aura désormais deux revendications
: le droit au retour pour les Palestiniens qui auront été
chassés ou qui auront fui en 1947/1948/1949 et ceux qui ont
connu le même sort en 1967.
Cependant, aucune mesure n’a été prise par
l’Etat d’Israël à ce jour pour permettre
le retour des réfugiés de 1967 dans les territoires
occupés, Israël refusant toujours d’appliquer
ce principe fondamental.
De nouvelles perspectives juridiques
La résolution 194 (III), réaffirmée par vote
plus de 100 fois, est la résolution la plus citée
en ce qui concerne la question des réfugiés palestiniens.
Si Israël a tenté de l’éliminer comme référence
(conférence de Madrid de 1991, accords de principes de 1993
où elle est absente), elle n’en demeure pas moins une
référence juridique conforme aux multiples règles
du droit international en matière de droit au retour. Ces
règles, présentes dans des clauses qui la rendent
obligatoire, ont vu leur application confirmée dans de nombreux
traités.
Ainsi, les gouvernements de Bosnie et d’Herzégovine
et la République Serbe ont été obligés
de modifier leur législation interne pour permettre le retour
des réfugiés à leurs lieux d’origine,
de réclamer leurs propriétés et des compensations
pour les pertes qui ont eu lieu à la suite des hostilités.
Ces modifications ont été imposées par les
Accords de Dayton signés à Paris en décembre
1995.
Les Accords de Croatie (1995) ainsi que ceux du Guatemala (1994)
ont également le même objectif juridique que la résolution
194 (III) à savoir : le droit au retour, le droit à
la restitution des biens et le droit à des compensations.
Inscrit dans le cadre du droit international de 1948, le «droit
au retour» est obligatoire pour tous les Etats notamment signataires
des Conventions de Genève de 1949.
D’autre part les traités de droits de l’homme
condamnent l’usage de différences ethniques pour empêcher
le droit au retour. Ce qui est le cas d’Israël, qui permet
dans sa législation interne le «droit au retour»
pour tout Juif, mais qui refuse de l’appliquer pour les Palestiniens,
dont c’est le pays d’origine.
Israël qui a été reconnu de facto par le Conseil
de Sécurité et l’Assemblée Générale
des Nations Unies, a également été régulièrement
condamné par ces deux organes onusiens pour «sa discrimination
institutionnalisée, l’occupation des territoires palestiniens,
l’expansion des colonies, le manque de droits égaux
entre les citoyens Juifs et Arabes à l’intérieur
de l’Etat d’Israël et des territoires occupés,
et pour le déni fait au droit au retour, à la restitution
et à des compensations pour les Palestiniens.» .
L’application du droit international dans différents
traités confirme la justesse des revendications palestiniennes.
L’exemple également des engagements des Nations Unies
pour démanteler le système d’apartheid de l’Afrique
du Sud est aussi à prendre en considération.
En effet, l’engagement des NU contre ce système dès
1952 a été suivi par des mesures appelées dans
différentes résolution de l’Assemblée
Générale des Nations Unies : rupture de relations
diplomatiques, boycott économique, embargo sur les armes,
boycott des activités culturelles et sportives sur le principe
de la non-discrimination.
Dans son rapport sur la situation des droits de l’homme dans
les territoires palestiniens occupés depuis 1967, le rapporteur
spécial, John Dugard, indique dans ses conclusions : «la
communauté internationale, représentée par
les Nations Unies, a identifié trois types de régimes
comme étant contraires aux droits humains – le colonialisme,
l’apartheid et l’occupation étrangère.
(...) L’occupation par Israël de la Cisjordanie, de Gaza
et de Jérusalem Est contient des éléments qui
font partie de ces trois types, et qui doit faire des territoires
palestiniens occupés un dossier spécial de la communauté
international.» . C’est dans ce sens, et étayé
par une analyse fine, qu’il fait le parallèle avec
le régime d’apartheid sud-africain et des exemples
qui pourraient être à suivre.
La Charte des Nations Unies, à laquelle tous les Etats membres
sont tenus de se conformer, est une référence régulièrement
citée y compris dans les différentes résolutions
du Conseil de Sécurité. Conformément à
celle-ci, les Etats membres doivent veiller «sur le respect
du principe de l'égalité de droits des peuples et
de leur droit à disposer d'eux-mêmes», principe
réaffirmé à de nombreuses reprises en ce qui
concerne les droits des Palestiniens.
Monique Chemillier-Gendreau précise que «lorsque Israël
est admis à l’ONU en 1949 (11 mai), non sans quelques
difficultés, la condition de son admission est dans l’acceptation,
non seulement de la Charte et de ses principes, mais des résolutions
antérieures.» .
Comme nous l’avons indiqué, la Déclaration
universelle des droits de l’homme comporte dans son article
13§2 la référence au droit «de revenir
dans son pays».
Lors de la signature du traité de paix entre Israël
et la Jordanie signé le 26 octobre 1994, le document signé
prévoyait l’application du droit international en particulier
pour les réfugiés palestiniens. Jusqu’à
ce jour, Israël n’a pas appliqué l’ensemble
des documents qu’il a signé et qui du point de vue
du droit international l’obligent à se conformer aux
lois de ce droit.
Cependant, l’ensemble des résolutions, traités
et protocoles confirment la perduration du droit au retour pour
les réfugiés palestiniens (vote de la résolution
194 (III) : la seule résolution votée autant de fois
et encore référencée etc.) et la transmission
aux descendants par le principe de l’inaliénabilité
et de l’auto-détermination du peuple palestinien (également
confirmés par nombre de résolutions et traités).
« Il n’est guère contesté aujourd’hui
que le droit au retour constitue l’un des principes fondamentaux
du droit des droits de l’homme (voir l’art. 13§2
de la Déclaration universelle précédemment
citée) et également du droit international des réfugiés.
Parmi les quelques textes internationaux mentionnant le droit au
retour ou au rapatriement dans le cadre du droit international des
réfugiés, on peut citer les quatre Conventions de
Genève de 1949, dont de nombreuses dispositions concernent
le rapatriement des victimes de conflits armés, ou encore
les Principes relatifs au traitement des victimes de conflits armés,
ou encore les Principes relatifs au traitement des réfugiés
adoptés par le Comité juridique consultatif afro-asiatique
à sa huitième session à Bangkok en 1966 (...)
» .
Selon T. Mallison la Convention de Genève de 1949 interdit
tout «transfert individuel ou de masse...quelque soit le motif»
en conséquence un tel interdit rend inutile la précision
de l’obligation du droit au retour qui est de fait implicite
par ce texte .
Rappelons enfin, que lorsque l’Organisation des Nations Unies
a créé deux corps spécifiques attachés
à résoudre les questions propres aux réfugiés
palestiniens, il ne s’agissait pas de réduire le droit
pour ce peuple, mais au contraire de trouver une issue rapide compte
tenu de la catastrophe humanitaire engendré par la décision
de voter le plan de partage.
L’ensemble des dispositifs existants pour les réfugiés
en général ainsi que les différents traités
récents abondent tous dans le sens de la persistance de la
validité du droit pour les réfugiés.
La CCPNU ayant failli dans sa mission, ces derniers mois de nouveaux
travaux ont été entrepris entre l’UNRWA et l’UNHCR
pour remettre la question des réfugiés palestiniens
dans un cadre juridique global.
NOTES :
1 - BERNADOTTE (Folke), To Jerusalem, London 1951, p.42
2 - CADN, RFNU. Télégramme du 13 juillet 1948 de
Parodi n°1739.
3 - PERSON (Sune O), Mediation and Assassination. Count Bernadotte’s
Mission to Palestine 1948, Ithaca Press London, p.195.
4 ( AL MAJDHOUB (M.), Al falastiniyin wa haq al Awda (Les Palestiniens
et le droit au retour), Beyrouth, Dar al Nadi, 1996, p.26.
5 - Dans son rapport A/648 du 16 septembre 1948, le médiateur
parle du droit au retour 13 fois.
6 - Déclaration Universelle des Droits de l’Homme,
article 13(2).
7 - ELSAYED-ALI (Sherif), Réfugiés palestiniens au
Liban, FMR n°26, p.13.
8 - The Committee on the Exercise of the Inalienable Rights of
the Palestinian People, and the Division for Palestinian Rights,
UN, New York, 2005.
9 - AKRAM (Susan), Palestine refugees – the longest running
humanitarian problem in today’s world, United Nations International
Conference on Palestine Refugees, 29-30 avril 2008.
10 - CANAL-FORGUES (Eric), Le droit au retour des réfugiés
Palestiniens, in Les Moyens de mise en œuvre du paragraphe
(i) du préambule de la Constitution libanaise prohibant l’implantation,
Beyrouth 1999.
11 - AKRAM (S.), Ibid p.7.
12 - MASRI (Mazen), The United Nations and Palestine refugees,
United Nations International Conference on Palestine Refugees, 29-30
Avril 2008.
13 - Rapport du rapporteur spécial du Comité des
droits de l’Homme sur la situation dans les territoires palestiniens
occupés depuis 1967, A/HCR/4/17, 21 janvier 2007, p.22.
14 - CHEMILLIER-GENDREAU (Monique), L’accord de Genève
au regard du droit international, in Revue d’Etudes Palestiniennes
n°90, hiver 2004, p.69.
15 - CANAL-FORGUES (E.), Op. Cit.
16 - MALLISON (Thomas W.), The right of return, in Journal of Palestine
Studies, Printemps 1980, pp.125-136.
http://www.ism-france.org/news/article.php?id=11332&type=analyse&lesujet=R%E9fugi%E9s
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